【文章精选】中国城市设计发展与《国土空间规划城市设计指南》的制定 | 2022年第5期
【作者简介】
段进，东南大学建筑学院教授，中国科学院院士，全国工程勘察设计大师
殷铭，东南大学建筑学院副教授，城乡规划系副主任
兰文龙，东南大学建筑学院博士后
提要
从制度语境和理论内涵层面简要回顾中国城市设计的发展，指出城市设计理论的种种争鸣和实践中的模糊领域恰恰是城市设计的特殊性所在，也是城市设计发展的“中国经验”。据此，行业标准《国土空间规划城市设计指南（TD/T 1065—2021）》的制定应充分坚持包容性和实用性原则。包容性层面，坚持涵盖城市设计的多元理论内涵，保持城市设计的问题导向、灵活性及编制主体多元化等特征；实用性层面，与“五级三类”的国土空间规划体系建立明确清晰的衔接体系。进一步就该标准编制过程中有关城市设计的内涵定位、使用对象、技术语言、与国土空间规划的衔接方式和工作方法等展开论述。
关键词
国土空间规划；城市设计标准；空间治理；指南
1 引言：国土空间规划时代的城市设计
2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划融合，建立“全国统一、责权清晰、科学高效”的国土空间规划体系，以推进生态文明建设、实现国土空间高质量发展和人民群众高品质生活、促进国家治理体系和治理能力现代化。“多规合一”的国土空间规划覆盖国家、省、市县、乡镇、村的全空间尺度，囊括山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源全要素，包含总规、详规和专项规划三种类型，管控方式上要建立全国统一的规划管理信息平台、严格规划调整程序等。
在这样一个全新的、“横向到边、纵向到底”的国土空间规划体系中，城市设计既有重要使命也有亟待解决的问题。一方面，建立国土空间规划体系并监督实施的实践中，城市设计在其中可发挥的作用不可替代。多年来城市设计领域积累的大量理论、技术和方法，在提升国土空间品质方面具有重大应用价值，雄安新区、长三角示范区等一系列国家重大工程均是先开展城市设计再启动规划编制。另一方面，目前实践过程中仍存在以设计替代规划、通过城市设计修改法定规划的现象，需要加强城市设计的规范引导，使城市设计更好地发挥作用。因此，在规划体系改革背景下，亟待深入探讨如何让城市设计在国土空间规划体系中发挥作用这一议题。
2019 年6 月， 笔者于自然资源部组织开展的国土空间规划标准体系座谈会中提出了在新的国土空间规划体系下编制城市设计行业标准的建议，期望通过城市设计的标准化，为各地工作的开展提供基本指引。同年12月，自然资源部批准制定行业标准《国土空间规划城市设计指南》（以下简称《指南》）。全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（TC93） 成立了以东南大学、自然资源部空间规划局、清华大学、同济大学等9家单位组成的《指南》工作组，笔者段进有幸以首席专家身份与近百位专家一道参与了《指南》的制定工作。
《指南》制定前后历经20余月并于2021年7月正式发布。其间，自然资源部空间规划局和《指南》编制组召开了多轮研讨咨询和论证会议，专家成员汇集了全国知名的城市设计学者以及各大城市规划管理机构的一线规划管理人员。这些研讨既是标准制定工作的推进环节，也是中国城市设计理论的大讨论大碰撞，涉及城市设计在新的国土空间规划体系中的定位、应用尺度、传导方式等一系列基础性问题。比如要不要将城市设计作为国土空间规划的专项规划之一，是否建立与国土空间规划相对应的城市设计体系，城市设计与“五级三类”的国土空间规划体系如何衔接，在国土空间规划扩展到全域全要素后城市设计要不要介入到乡村地区中，如何处理与国土空间规划“一张图”的关系，等等。
为更好地阐述《指南》制定的思路及其特点，本文不局限于单一的条文解释，而是基于我国城市设计发展历程的回顾，围绕《指南》编制的指导思想、困扰《指南》编制的关键问题及解决方法等展开论述。
2 回顾：中国城市设计发展的制度语境与理论内涵
本质上，标准制定的核心是将特定对象（包括产品、过程或服务） 标准化的过程，而标准化是为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同适用和重复适用的条款以及编制、发布和应用文件的活动（GB/T 20000.1—2014）。对于城市设计的标准化而言，其关键是准确把握其现实问题或潜在问题。笔者认为，这些问题归根结底来自中国城市设计发展的制度语境和理论内涵——制度语境影响了城市设计在国土空间规划体系下的角色定位，理论内涵则决定了城市设计在国土空间规划体系中的作用机理。
2.1 制度语境下的角色定位
国家层面，城市设计在我国官方制度文件里的表述可以追溯到1991年原建设部颁布的《城市规划编制办法》（1991年中华人民共和国建设部令第14号）。文件指出，“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”。在2006年修订的《城市规划编制办法》（2005年中华人民共和国建设部令第146 号）中，“城市设计”的作用范围内收，仅出现在第四章第4节中详细规划的编制中，要求“提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则”。直到2017年原住建部颁布《城市设计管理办法》（2017年中华人民共和国住房和城乡建设部令第35号），城市设计首次在国家层面制度文件中有了明确定位：“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理的全过程。”在2018年国家行政机构改革之后，2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号） 关于城市设计指出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”。总体来说，国家层面制度文件对城市设计的表述，可归纳为三方面要点：第一，城市设计的核心对象是城市环境（包括建筑） 风貌、景观艺术水平等；第二，城市设计的作用是作为一种重要方法，提高规划质量；第三，城市设计的作用途径应贯穿于规划建设管理的全过程。
地方层面，近20个省市陆续出台了完整的城市设计编制及管理文件，并在规划管理法规中增加了城市设计内容，城市设计已经成为地方实践的重要工具之一。比如，1999年深圳市出台了《深圳市城市设计编制办法（草案）》，2013年南京市出台了《南京市城市设计导则》等。笔者曾对这些管理规定做过针对性研究，发现这些工作结合地方特色和法定规划类型，对城市设计的类型、工作要点等做出了详细的规定。在类型上，城市设计基本覆盖了从总体规划到具体建设行为的多重尺度和各个阶段，比如建立了与总规相匹配的总体城市设计、与详规阶段衔接的地段型城市设计，以及与土地出让相衔接的地块型城市设计，还涌现出一批诸如眺望系统、城市街道设计导则等一系列专项城市设计，对城市空间的重点需求进行针对性回应与把控；在工作要点上，多数城市均提出城市设计要与各层次的法定规划相衔接，并将城市设计的核心内容纳入法定规划。这些地方性的探索为城市设计这一非法定规划建构了一个更为明确的法定化实施路径，在制度层面为城市设计的作用发挥提供了保障。
2.2 理论层面的丰富内涵
在学术研究领域内，关于城市设计理论内涵的讨论呈现出百花齐放、百家争鸣的状态。笔者曾系统回顾了中国当代城市设计的发展历程，梳理了其中的思想流派。纵观中国当代城市设计思想，在理论上取得了大量的共识，包括：保护传统文化，反对盲目抹杀历史和地域特点；强调尊重自然，实现可持续发展；坚持以人为本，对公共活动空间进行设计；注重场所营造，注重场所的活力塑造和可识别性；强调混合发展，反对严格的功能分区等。在思潮上也呈现出形体的设计、设计的综合、设计的控制和政策的设计等四大理论思潮。然而在广泛共识的基础上，城市设计理论也存在着大量的争议，包括内涵之争、归属之争和法定化之争。比如：城市设计到底是否属于一个独立的领域，是城市规划设计和建筑设计的中间领域吗，它归属于建筑学还是城市规划，需不需要把它法定化，如何法定化，等等，这些问题在不同的理论背景和现实需求下有着不同的解释。至今仍是学术界讨论的热点。
这些共识和争议不只是出现在国内，在国外同样如此。Carmona等在《城市设计的维度》一书中指出，城市设计活动存在着当地语境、全球语境、市场语境、调控语境等四种不同的语境，包括：视觉艺术、社会使用和制造场所三种思维传统，还关联包括开发商、政府和相关利益团体等在内的多元编制主体。作为一个交叉领域，城市设计一直存在着争议和模糊地带，比如城市设计是否只关注城市中特定的尺度与层次，城市设计是否仅仅关注城市环境的视觉效果，城市设计所关注的焦点是其结果还是导致这一结果的过程，城市设计是否属于建筑师、规划师或景园建筑师的职责范围，等等。
3 《指南》制定的指导思想及关键要点
3.1 指导思想：包容性与实用性
面对有如此巨大实践影响和丰富理论内涵的城市设计，如何编制一部行业标准，这是一项重大的挑战。笔者认为《指南》编制不应囿于一种理论、一种方法，也无意去比较各方言论之高低，而应从发挥城市设计最大效用的角度，秉持包容性和实用性的指导思想展开城市设计工作。
包容性方面，《指南》应在秉承城市设计已经取得的共识基础上，坚持以人为本、整体统筹、因地制宜和问题导向等基本原则，但更重要的是《指南》应包容城市设计的多元实践和丰富的理论内涵。城市设计实践的模糊领域和理论的种种争鸣恰恰是城市设计的魅力所在，也是中国城市设计发展的重要经验。这一指导思想的直接体现就是“城市设计到底要不要成为一个专项规划”这一问题。《指南》编制过程中曾产生一定争议，笔者也曾从提高城市设计地位的角度阐述过肯定观点。但若将城市设计升格为专项规划，会在一定程度上削弱其包容性，城市设计的灵活性、编制主体多元等特点也会受到影响，最终《指南》并未采纳这一观点。
实用性方面，标准的编制依赖技术理论成果，但更重要的是为规划编制和规划管理提供实用技术支撑。虽然经过多年发展，我国已经形成了以总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计和专项城市设计为主体的城市设计分类体系，但是《指南》无意追求城市设计自身体系的完整性，更看重城市设计与“五级三类”国土空间规划体系的关系，以充分发挥城市设计对规划编制的支撑作用。因而，《指南》并没有采用“总体—区段—地块—专项”的常规分类方法，而是围绕国土空间规划体系桥接城市设计技术标准。
3.2 内涵定位：“城市”的设计抑或“方法”的运用？
“五级三类”的国土空间规划体系涵盖了全域全要素的国土空间领域，作为面向国土空间规划体系出台的城市设计行业标准，要不要介入区域规划、乡村规划和专项规划等“非传统”领域中，这是本《指南》编制遇到的又一问题。在《指南》征求意见环节，许多专家也尖锐指出，《指南》涉及的“乡村地区”“跨区域”等并非“城市”，那既然不是城市，又何谈城市设计呢？
这个问题本质上与城市设计的内涵定位有密切的联系。普遍意义上，国内一般将城市设计归属于：①建筑学范畴；②城市规划范畴；③相对独立体系（填补城市规划与建筑设计之间的真空环节的独立学科）；④思维观念体系。前3种均是将城乡建成环境作为空间对象，而后一种则是跳脱了传统的建成环境，只是将城市设计作为一种工作方法、思维观念、“意图通过图形付诸实施”的手段。“设计思维理念，应该贯穿于从规划至单体建筑设计的始终，各阶段有各自不同的任务与重点。”
《指南》编制的目的在于提高国土空间规划的编制质量，通过城市设计的方法手段提升国土空间品质。因此，《指南》将“思维观念体系”视为理论原点，将城市设计作为一种思维方式和技术方法，全面介入国土空间规划的各领域中。从这个层面上看，“乡村地区”“跨区域”“专项规划”虽然并非传统的城市设计领域，但同样需要城市设计思维观念的引入。事实上，我国国土空间开发建设中已出现了许多仅从工程技术视角出发，对自然、生态环境造成破坏的案例，《指南》向“乡村地区”“跨区域”“专项规划”等领域的拓展，正是对这一问题的积极应对。
3.3 使用对象：面向规划编制和空间管制
在解决了城市设计内涵的归属定位问题后，标准的使用对象，即哪类人群使用本标准，成为另一个需要研究的问题。在这方面，《指南》兼顾规划编制和规划管理两类人群的使用，与“城市设计贯穿规划建设管理全过程”的思路保持一致。
面向规划编制环节，《指南》以“三类”规划为基础，分别从总体规划中城市设计方法的运用、详细规划中城市设计方法的运用和专项规划中城市设计方法的运用展开论述，同时覆盖“国家—省—市—县—乡镇”五级框架。具体而言，整体统筹区域层面的城市设计要素，将国家、省以及跨行政区的城市设计内容整合进入总体规划的跨区域层面；与“多规合一”的实用性新型村庄规划不同，广袤乡村地区涉及的地景保护、特色传承等内容，《指南》也一并纳入总体规划的乡村层面；详细规划层面按照重要性的不同，分为一般和重点两类地区，进行不同精度下的差异化引导；专项规划层面则分为特殊地域和特定领域两种类型，提出相应的城市设计要点。
面向规划管理人群，从机构改革后国土空间全域用途管制视角，提出城市设计方法的应用要点。在要素层面，不仅涉及建设用地，还涉及农用地和海洋、河流、湖泊等自然生态空间。《指南》创新性地提出了生态、农业空间中的注意事项，“注重生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建设协调等内容”。在管制环节层面，涵盖了项目选址、特殊地块精细化设计研究和规划许可等重要环节，《指南》提出了这些环节相应的城市设计方法应用要点。
3.4 技术语言：形态设计、系统建构和政策设计多位一体
在应用领域和服务对象拓展后，城市设计的技术语言也不能仅仅局限于传统的二维平面或三维立体空间形态设计。《指南》强调，要将形态设计、系统建构和政策设计充分结合起来，结合不同应用场景合理选择不同的应用手段。这是对中国30年城市设计发展衍生出的多种工具语言的统合，高品质的国土空间不仅需要城市设计专业人员主导下的形态构思，还需要系统建构、政策设计等一系列治理工具的多维支撑。
例如在系统建构层面，《指南》提出中心城区应“确定城市特色空间结构并提出城市功能布局优化建议”并“提出空间秩序的框架”，显现出城市设计手段已经扩展至包含空间结构、生态系统、历史文脉、用地功能、风貌特色、公共空间等在内的城市各个系统中。又如在政策设计层面，《指南》强调跨区域层面应“形成共识性的设计规则和协同行动方案”；中心城区应“组织多层级、多类型的开放空间体系及其联系脉络，提出拟采取的规划政策和管控措施”。这些类公共政策的表述，均突破了城市设计原有的技术语言体系，是城市设计作为空间治理工具的突破。
3.5 衔接方式：强调“ 纳入” 与“整合”
《指南》在理顺国土空间规划编制、审批、实施、评估等程序后，通过城市设计内容的纳入与整合，构建了一套依托“五级三类”规划编制体系并桥接用途管制程序的城市设计运行机制。这种切入方式，既强化了“多规合一”的国土空间规划作为唯一法定的空间治理规划工具，也建立了城市设计与国土空间规划的衔接机制，这是本《指南》的重要创新之一。
一方面以“三类”规划成果为基础，将城市设计的核心内容、重要图纸纳入规划，使其成为国土空间规划的重要组成部分（图1）；另一方面在国土空间规划的重要环节，将城市设计的思维整合进入国土空间规划编制和管理中。城市设计可以与国土空间规划同时编制、互为联动，从塑造高品质国土空间的角度提升“一张图”制定和管理的科学性。以总体规划中城市设计方法的运用为例，除了将特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容纳入国土空间规划中，还要在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面，加强与国土空间总体规划的有效整合，并对总体规划中有关城镇乡村与山水林田湖草沙的整体空间关系、蓝绿空间网络等内容提出建议，全方位、多层次体现城市设计对国土空间规划的优化提升作用。
图1 城市设计进入国土空间规划“一张图”
3.6 工作方法：数字技术与公众参与
《指南》还结合近年来城市设计领域取得较大突破的数字技术和公众参与展开论述。
迅猛发展的高精度、高时效性基础信息采集与数据管理帮助设计师重新建构了一种超越个体感知的城市空间认知方式和方法，而基于价值观的设计创意与多源数据在长效管理导控量化基础上的有机结合，使城市设计实施操作更加科学有效。《指南》提出“鼓励基于大数据分析手段和BIM （建筑信息模型）、CIM （城市信息模型） 等数字集成技术获取空间现状、使用习惯、人群需求、城市意象等各类基础数据”，在掌握现状信息的基础上，“可运用数据处理、模拟仿真等先进技术，综合分析各项基础信息，进行设计方案的合理推演和比对”，并鼓励“通过城市管理信息化平台的方式建立部门审查监管……探索自动化分析和数字化审查等技术，提高城市设计精治、共治、法治水平”。同时，《指南》充分吸纳“公众参与”“动态渐进”等参与性设计方法，提出“重视各相关方的意见征求和协商，形成科学合理、适应当地、凝练共识的设计方案和结论”“通过座谈调研、图件公示、媒体宣传、城市管理信息化平台等方式建立……公众参与……平台”。
4 展望：作为空间治理工具的城市设计
空间治理是国家治理的重要组成部分，也是推进党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的重要内容之一。2019年中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“多规合一”的国土空间规划体系，从开发保护格局整体谋划、三生空间科学布局、全域国土空间用途管制等方面提升空间治理能力，其中特别点明运用城市设计手段提升规划编制和管理水平。这既是国家顶层设计层面对于城市设计作用的充分肯定，也是城镇化转型背景下城市设计需要担纲的特殊使命——借助其在空间结构优化、历史文脉传承、功能活动组织、风貌特色引导等方面的特长，达成空间环境品质治理能力的提升，最终实现生态文明和美丽中国建设。
城市设计在中国的30年发展，在理论研究和工程实践两方面都取得了大量优秀成果，为快速城镇化进程中美好人居环境和宜人空间场所的塑造起到了重要工具性作用。然而由于中国国情和城市设计学科本身的特殊性，学科与行业发展中一直伴随着理论上的种种争鸣和实践中的模糊领域，这在一定程度上限制了城市设计在中国的发展，与法定规划关系混乱、内容泛化、实效性差等问题愈发凸显。是延续相对狭义的形态设计领域？还是拓展至无所不包的环境优化工具？——到底以一种什么样的身份和形式介入到新时期的国家空间治理工作中，成为萦绕在所有城市设计工作者心头的一道“待答题”，中国的城市设计发展亦走到了关键的十字路口。
《国土空间规划城市设计指南（TD/T1065—2021）》是国土空间规划标准体系建构过程中最先编制完成的标准之一，作为我国城市设计领域的第一部行业标准，其意义并非通过行政手段强制各界统一认知，而是瞄准国家空间治理能力提升的现实需求，以规范化文件形式包容性、实用性地引导各地开展工作。因此，《指南》不仅是过去30年城市设计行业智慧的高度凝练，更是面向未来空间治理工作的重要抓手。面对更为复杂的城镇化形势和国土空间高质量发展的治理需求，一方面充分总结近30年实践的宝贵经验，继承其灵活性、问题导向、整体统筹等优秀传统；另一方面强化设计思维，在不断优化传统形态设计技术语言体系的基础上，充分整合其在系统建构、政策设计等多方面的“功效”，向更为丰富的空间治理工具转变，为提高国土空间规划水平、提升国土空间品质贡献专业力量。这是《指南》编制的根本出发点，也是《指南》的希冀所在。
(感谢《指南》编制过程中所有课题组成员的辛勤付出和各位专家提出的宝贵建议，在此不一一列举。)
本文引用格式：段进, 殷铭, 兰文龙. 中国城市设计发展与《国土空间规划城市设计指南》的制定[J].城市规划学刊，2022(5):24-28.（DUAN Jin, YIN Minɡ, LAN Wenlonɡ. Urban Design in China and the Formulation of "Urban Design Guidelines for Territorial Spatial Planning"[J]. Urban Planning Forum, 2022(5):24-28.）
欢迎在朋友圈转发
识别二维码 订阅本刊2017-2021年电子阅读版
URBAN PLANNING FORUM Since 1957
创新性、前瞻性、学术性
中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊（CSSCI）、中国期刊全文数据库（CJFD）全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库（CAJCED）统计源期刊，中国科学引文数据来源期刊，RCCSE中国核心学术期刊
投稿链接：http://cxgh.cbpt.cnki.net
Email: upforum@vip.126.com
电话：021-65983507
传真：021-65975019
微信号：upforum